«Соблюсти баланс между макроэкономической и социальной стабильностью»

Экспертный доклад Высшей школы экономики об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 2013-2015 годы в интервью порталу ВШЭ комментирует один из его авторов, первый проректор ВШЭ Лев Якобсон.

— Лев Ильич, чем была продиктована необходимость подготовки доклада?

— Мы постоянно даем оценки проектам документов, которые готовят различные ведомства, вносим свои предложения по ключевым вопросам экономической и социальной политики — это наша повседневная работа. Она не всегда бывает публичной, хотя мы стремимся к публичности. В данном случае обсуждался публичный документ, и вполне естественно, что мы на него публично отозвались. Надо сказать, что с Минфином нас связывают товарищеские, я бы даже сказал, дружеские отношения, мы работаем в тесном контакте, вместе защищаем некоторые идеи, а в чем-то, разумеется, расходимся. Предложения, вошедшие в основные направления, формировались в Минфине длительное время. Отчасти они были нам известны по предварительным рабочим обсуждениям. В свою очередь, мы долгое время вырабатывали свои подходы к бюджетной политике на ближайшие годы. Эти подходы нашли выражение, в частности, в предложениях к Стратегии-2020. В ситуации, когда происходит общественное обсуждение темы, мы, конечно, не могли не высказать свою позицию.

В том, что Министерство финансов готовит весьма консервативные предложения к бюджету, нет ничего необычного, а тем более чрезвычайного. В этом заключается роль Минфина, я бы даже сказал, его обязанность — он всегда так поступал. А тот факт, что все происходит публично, что идет дискуссия в средствах массовой информации, можно только приветствовать. Обсуждение бюджета становится делом общества, а не только чиновников, депутатов и экспертов. Стоит повторить, что мы-то всегда давали свои оценки проектов бюджета, но в этот раз дискуссия вышла за пределы относительно узкого круга. Это только на пользу.

— Минфин, действительно, крайне осторожно подходит к планированию бюджетных расходов, за что часто подвергается критике со стороны «левых» экономистов, популистов, да и других министерств. Но и доклад ВШЭ, как отмечается в самом его начале, тоже основан на весьма консервативных оценках текущей и будущей экономической ситуации…

— Наши оценки довольно жесткие, но все же не столь пессимистические, как у Минфина. Объясню, в чем дело. Мы менее всего склонны к легкомыслию, к тому, чтобы предлагать правительству или Центробанку действовать на авось. Мне кажется, что все мало-мальски грамотные люди (я имею в виду не только специалистов) понимают, что ситуация в мировой, а, стало быть, и в российской экономике сложна. К тому же, ее развитие мало предсказуемо. То, что на наших глазах происходит, не просто циклический кризис – нет, это поиск новой модели роста. В такой ситуации риски ошибок особенно велики. В условиях, когда мы плохо представляем себе, что будет завтра, нужно вести себя осмотрительно. Однако проблема в том, чтобы, ведя себя осмотрительно в одних отношениях, не допустить неосмотрительных решений в других.

Минфин — и в рамках своего функционала он прав — чрезвычайно осмотрителен в отношении пополнения бюджета, траты бюджетных средств и предотвращения дефицита. Он не занимается непосредственно вопросами социальной стабильности и социального развития. Вот макроэкономическая стабильность — это его работа, а за социальную стабильность отвечают другие. Еще раз — это не упрек ведомству. Так сложилось разделение труда во власти, и не Минфин его определял. Проблемы социальной стабильности, в том числе удовлетворенности населения услугами здравоохранения и образования, состоянием дорожного хозяйства, являются сферой ответственности правительства в целом. Люди спрашивают: «Мы платим налоги, а что взамен получаем?». И правительство обязано на такие вопросы реагировать.

Мы в Высшей школе экономики работаем не на отдельное министерство, а на правительство, поэтому стараемся в меру своих сил искать баланс между абсолютно правильными требованиями макроэкономической стабильности и не менее правильными требованиями социального развития, да и развития экономики. Именно поэтому у нас возникают расхождения с Минфином. Точно так же у нас нередко не совпадают мнения с другими министерствами, в частности, мы далеко не все их запросы об увеличении финансирования поддерживаем, и в подобных случаях на нас обижается  уже не Минфин, а эти ведомства. Обижаются, но знают, что мы, как и они, радеем об интересах общества и государства.

— Но реально ли в такой ситуации найти баланс, который позволил бы соблюсти большинство интересов? Как убедить коллег, да и общество, что какие-то расходы нужно сократить, а в какой-то сфере провести реструктуризацию? Всегда ведь будут те, кто посчитает себя ущемленным.

— Поиск баланса — это не разговоры, это расчеты. Призывать к поиску баланса могут многие, но его нужно конкретно оценивать. Наша задача заключается в том, чтобы не только о финансах, но и о социальной сфере говорить строго, предметно, подкрепляя наши подходы конкретными расчетами. Минфин в своей макроэкономической политике делает то же самое. Отсюда и возникает ощущение, что у нас много противоречий, хотя на самом деле мы говорим с ним на одном языке. Однако мы стараемся смотреть на вещи стереоскопически, что ведомству, даже самому добросовестному и квалифицированному, дается труднее, чем экспертному центру.

— Не противоречит ли в таком случае интересам и бюджетной, и социальной стабильности увеличение расходов на оборону и силовой блок в целом? Что об этой стороне бюджетной политике говорится в докладе Вышки?

— К этой проблеме мы тоже стараемся подходить сбалансировано и аккуратно. Есть проблемы укрепления безопасности? Есть. Они реальны. Страна сталкивается с терроризмом, работа полиции никого не устраивает. На то, чтобы исправить ситуацию, нужно тратиться, и тратиться более эффективно. Что касается обороны, то я позволю себе сказать о том, о чем мы редко упоминаем. Давайте посмотрим, что сейчас происходит на Ближнем Востоке. У нас есть уверенность, что что-то сопоставимое не произойдет в государствах Средней Азии? Между прочим, во многих из них предстоят перемены уже в силу возраста лидеров, а ведь режимы там в высокой степени завязаны на личности и правящей семье. Это серьезные проблемы, и я не могу согласиться с теми, кто говорит, что правительство просто «фантазирует» про оборону. Да, после окончания второй чеченской войны мы жили относительно спокойно, но не факт, что так будет и дальше.

Но и в этом вопросе мы старались подойти к проблеме взвешенно. Я понимаю силовиков, которые, видя реальные риски, требуют очень много денег. Вопрос в том, чтобы эти требования и планы корреспондировали с возможностями страны и потребностями других сфер. Мы в докладе ответственно говорим о том, что такой баланс может быть найден.

— За счет чего?

— Не повышать оплату военнослужащих, как и бюджетников, нельзя. Себе дороже выйдет. А вот о численности людей в погонах можно и нужно серьезно думать. И особенно серьезно нужно думать о том, как реализовывать Государственную программу вооружений. Потребность в обновлении вооружений реальна, хотя бы уже потому, что ядро здесь сформировано еще в советское время — ничто не вечно. Но насколько необходим тот темп, который предлагается? Готов ли оборонно-промышленный комплекс качественно и эффективно работать при таких темпах? Здесь есть что обсуждать, и в нашем представлении здесь имеются очень значительные резервы экономии по отношению к тем планам, которые пока рассматриваются как базовые. У российского общества и государства есть не менее острые, на наш взгляд, потребности.

— Одна из них — здравоохранение и, в частности, медицина. В докладе НИУ ВШЭ предлагается большее внимание уделить улучшению работы амбулаторно-поликлинического звена. При этом в документе Минфина речь идет и о снижении объемов стационарной помощи. Больницы будут получать меньше денег?

— Давайте разберемся. Россия, а ранее Советский Союз, является рекордсменом мира по доле стационарной медицинской помощи в общем объеме лечебно-профилактических мероприятий. При этом никто ведь не считает, что у нас лучшее в мире здравоохранение. Так много стационарной помощи требуется потому, что в амбулаторном звене работают по старинке. Слишком поздно выявляют заболевания, недостаточно хорошо лечат их в тех случаях, когда можно обойтись без госпитализации, а последствия в виде дополнительной нагрузки ложатся на стационар. То, что в других странах выявляется на амбулаторной стадии, успешно лечится амбулаторно, у нас доводится до стационара, где лечение намного дороже, а зачастую уже и вылечить нельзя. Ситуацию нужно менять. Вопрос — как?

Подход Минфина заключается в том, что он видит резервы, анализирует иностранный опыт, но не имеет дорожной карты решения проблемы. Само по себе решение сократить долю стационарной помощи и увеличить долю помощи амбулаторной — правильное, оно в интересах и населения, и бюджета. Но готовы ли наши сегодняшние врачи в поликлиниках работать так, как работают их коллеги на Западе, не запуская болезни? К сожалению, многие не готовы — по уровню своей квалификации, по уровню оснащенности поликлиник, по организации работы. Значит, нужно просчитать, за какое время и за счет каких средств этот уровень можно будет в достаточной мере поднять. Просто так ничего не изменится, с неба дары нам не упадут, нужно в эту сферу вложиться. Готовя предложения к Стратегии-2020, мы такого рода прикидки и расчеты сделали. Мы собирали многих врачей, с самых разных сторон обсуждали эту тему. Минфину по объективным причинам трудно сделать то же самое, у него другие функции. Но, очевидно, он не должен был столь категорично заявлять свою позицию в данном вопросе.

— В докладе было раскритиковано намерение Минфина  фактически возложить на регионы ответственность за повышение зарплат учителей до уровня средних по экономике. А ведь это было одно из основных «социальных» обещаний нынешнего президента во время выборной кампании.

— Несмотря на нашу критику, тут я опять призываю к пониманию позиции Минфина — не к согласию с ней, а именно к пониманию. Какой логики придерживается Министерство? Мы, дескать, жестко сформулируем задачу, введем ограничения — регионам придется «крутиться», и резервы они как-нибудь, да найдут. Кто-то действительно найдет. А кто-то нет. Нам такой риск кажется существенным. Мы согласны с Минфином в том, что нельзя допускать рисков в макроэкономической политике, хотя и там хватает популистов, предлагающих, например, напечатать денег. Мы же вместе с Минфином возражаем, когда говорят: «Давайте попробуем. Глядишь, ничего страшного не случится».

Почему же в социальной сфере предлагается рисковать и вести себя неосмотрительно? Хотим еще раз «нарваться» на ситуацию, как с монетизацией льгот, когда люди выйдут на улицу, и придется им просто раздавать деньги, ни о каких реформах не думая? Те позиции в предвыборных статьях Владимира Путина, которые относятся к социальной сфере, на наш взгляд, реалистичны. Их можно и нужно подкрепить финансированием конкретных мер.

— Одна из таких мер — эффективный контракт. Насколько сами работники социальной сферы будут готовы принять новые «условия игры»?

— Эффективный контракт не есть подарок. Это не «лишние» деньги, которые людям просто раздадут, и все будут счастливы, и ни у кого не будет стимулов работать лучше. Эффективный контракт — это механизм, который, с одной стороны, позволяет людям не искать дополнительные заработки, а с другой — побуждает их эффективно работать. Это контракт, а не просто зарплата. В нем более четко гарантируется выполнение обязанностей. Он предусматривает более глубокую дифференциацию оплаты труда тех, кто работает лучше и кто работает хуже. Он обеспечивает большую прозрачность и большую зависимость от потребителей.

Все ли немедленно станут работать лучше? Нет. Но эффективный контракт позволяет выделить тех, кто уже к этому готов, и «подтянуть» тех, кто пока не готов, но может «поднапрячься», повысить квалификацию, изменить отношение к делу. И конечно, будут те, кому требования, связанные с  эффективным контрактом, окажутся не по плечу. В том же здравоохранении врачей, наверное, может быть меньше. У нас ведь очень высокая обеспеченность врачами — больше, чем в странах, где лечат лучше, чем у нас. Но «механическое» сокращение численности врачей отнюдь не привело бы к повышению эффективности. Мы только получили бы упадок отрасли и недовольство граждан. А вот если ввести эффективный контракт, тогда будет видно, кого, в каком количестве и как сокращать. Это сокращение не скажется на больных, потому что лучшие и «средние» врачи будут работать эффективнее, чем прежде. Разумеется, изменения в системе стимулов необходимо сочетать с продуманной реструктуризацией того же коечного фонда и другими мерами.

На этом примере видно, что реформы для нас — это своего рода инвестиционные проекты. Чтобы они были успешны, необходимо не только четко определить, чего хотелось бы достичь, но и разработать детальные «бизнес-планы» достижения целей.

— Какой реакции на ваш доклад вы ожидаете?

— Нормальной реакции. Думаю, что общество нас услышит. Если же говорить о  власти, то о наших предложениях и оценках в правительстве хорошо знают. Что же касается Минфина, то, конечно, никому не нравится, когда тебя критикуют, но я повторю то, с чего начал: мы с Минфином дружим не один год. Мы работаем вместе, у нас общие цели. Помимо прочего, мы вместе держим оборону от необоснованных, популистских притязаний на бюджет. В Вышке это хорошо понимают. Полагаю, что понимают это и в Минфине.

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ