Назначения и выборы: незначимые различия

Между губернаторами, занимавшими свою должность в пору выборов, и теми, кого на эту должность назначали, отличий совсем немного — таков один из выводов проводимого по Программе фундаментальных исследований ВШЭ проекта «Институты и экономическое развитие: роль бюрократии и эксперименты как метод анализа и оценки реформ».

Для исследований политических систем общим местом стало положение о том, что разного рода руководителям необходимы стимулы, которые побуждали бы их избегать оппортунистического поведения и работать на общественное благо. Однако при равных стимулах (а в российских условиях эти стимулы примерно равны независимо от системы подбора главы региона) значение приобретают личные качества руководителей.

В России это дополняется расхожими представлениями о том, что выборы позволяли иметь более молодых и рыночно ориентированных губернаторов, а назначенцы являются продолжателями авторитарного стиля президента Путина, создавшего систему назначений. Руководитель проекта, Тимоти Фрай, и его соавторы Ора Рейтер и Ной Бакли (Timothy Frye, Ora John Reuter, Noah Buckley) в своей статье «The political economy of Russian gubernatorial election and appointment» задались вопросом, который «направлен в самую сердцевину дебатов об относительных преимуществах демократии, о децентрализации, развитии»: какая из систем — выборы или назначения — позволяет подобрать более качественного руководителя регионального уровня.

Для теоретического осмысления проблемы важны ответы на два базовых вопроса: 1) влияют ли личные качества руководителей на политику и ее результаты; 2) влияет ли способ отбора руководителей на их личные качества.

Ответ на первый вопрос сложен, говорится в статье, так как не существует никакой базы данных по личным качествам политиков. Кроме того, многое зависит от того, какие ограничения существуют в политической системе для свободы действий высоких чиновников. Если в системе мало ограничений для высокопоставленных функционеров, то их личные качества заметно повлияют на проводимую политику. Если же система имеет серьезные ограничения для свободы действий чиновников, то их личные свойства будут проявляться в ней слабо. Все это затрудняет исследование первого вопроса.

Что же касается второго вопроса, то по нему существует немало работ. Так, анализ панели мировых лидеров, начиная с 1848 года, показал, что те, кто попадали на свой пост через выборы, имели более высокий уровень образования. Работа по анализу итальянских политиков местного уровня также показала, что выборные должности занимают люди в среднем более образованные и с большим опытом в реальной экономике. Те же результаты дало и сравнение назначаемых глав китайских городских администраций с выборными главами сельских советов. Последнее исследование важно тем, что рассматривает ситуацию в авторитарной системе.

В то же время, как отмечают авторы работы, оппоненты выборности указывают, что избранные руководители могут оказаться непрофессионалами в управлении, подвержены популистскому давлению, их горизонт планирования ограничен выборными сроками, в то время как назначенцы могут позволить себе смотреть на более далекую перспективу, менее озабочены своим имиджем, и, следовательно, более сосредоточены на общественном благе и, наконец, наверняка являются профессиональными управленцами.

Анализ собранной базы данных личных характеристик российских губернаторов позволил сделать вывод, что сравниваемые категории — выборные главы регионов до 2004 года и главы, назначенные Кремлем после 2004-го — «удивительно похожи по многим аспектам». Они статистически неразличимы по среднему возрасту, по предыдущему опыту работы в местных или региональных администрациях, в частном или государственном секторе экономики. Аналогичен их бэкграунд по карьере, возрасту, образованию, национальности. Есть, впрочем, и отличия: избранные губернаторы заметно чаще имели опыт работы на выборной должности. Назначенцы же чаще служили федеральными чиновниками, имели ученую степень и экономическое образование. Последнее позволяет предположить, что назначенцы — большие технократы, но, оговариваются авторы, требуются дополнительные исследования, чтобы понять, насколько данный результат устойчив.

Наиболее распространенным путем к занятию губернаторской должности для обеих категорий является работа в региональной администрации. Одинаково часто замы губернаторов становились главами регионов как через выборы, так и через назначения. Избранные и назначенные губернаторы имеют одинаковую долю тех, кто прошел через Госдуму и Совет Федерации. В то же время среди назначенцев гораздо выше доля тех, кто поработал в федеральном Правительстве. Прямо из бизнеса пришли на свои должности 9% выборных и 11% назначенных губернаторов. Высшее образование есть у всех, но только 6 избранных и 5 назначенных губернаторов учились в «элитных» российских университетах.  

Фрай, Рейтер и Бакли по итогам анализа приходят к трем выводам. Первый: в условиях слабых институтов метод определения главы региона слабо влияет на личные качества губернатора. Выборы в России часто отмечаются слабым уровнем конкуренции и очень неравными условиями для хозяина должности и претендентами на нее, что ослабляет эффект селекции выборов. С другой стороны, ряд исследований показывает, что президенты в России склонны назначать губернаторов по признаку их способности обеспечить необходимый результат на федеральных выборах или же исходя из их высокого местного рейтинга. Это также снижает фактор личных качеств при отборе кандидатур.

Второе обстоятельство, которое выделяют авторы: им не удалось найти подтверждений расхожему представлению о том, что среди назначенных губернаторов непропорционально велика доля выходцев из спецслужб. Среди избранных глав регионов 8% имели опыт работы в силовых структурах, среди назначенных — 9%.

Третий вывод: то, что выборные и назначенные губернаторы имеют большое сходство по бэкграунду и опыту работы, не означает, что метод отбора является несущественным для проводимой ими политики и достигаемых результатов. Это лишь означает, подчеркивается в статье, что различия в политике и результатах не зависят напрямую от способа селекции. В то же время, через систему стимулов к сохранению должности тип селекции может сохранять свое влияние (поскольку сами стимулы при выборности и при назначаемости могут быть различны).

Констатируя поразительное сходство личных характеристик назначенных и избранных губернаторов, авторы определяют два широких поля для дальнейшего изучения.

Первое: то, в какой степени выборы генерируют различия в качествах выборных лиц, скорее всего, зависит от качества самих выборов. Неконкурентные выборы не дают избирателям контроля над результатами и могут полностью нивелировать селективные качества избирательной процедуры. Вполне возможно, что выборы с более конкурентными процедурами приведут к выбору различных типов кандидатов. Авторы заявляют, что необходимы дальнейшие исследования, чтобы изучить это предположение, и что ими уже собраны данные о конкурентоспособности региональных выборов, которые предоставляют определенные возможности для ответа на этот вопрос.

Второе направление для дальнейшего исследования: представление о том, будто централизованное планирование назначений полностью освобождено от народного давления, кажется авторам необоснованным для большинства политических условий. Авторитарные режимы, диктаторы вынуждены так или иначе реагировать на народные настроения и политическое давление. В России Кремль в решениях о губернаторских назначениях явно учитывает общественное мнение и необходимость победить на выборах. В результате общественное мнение может уменьшить различия в воздействии выборов и назначений для характеристик государственных служащих. Необходимы дальнейшие исследования, чтобы определить, в какой степени эти императивы влияют на качества губернатора, но они указывают на то, что общественное мнение может служить ограничителем для действий государственных должностных лиц даже в авторитарном государстве.

 

Игорь Стадник, специально для новостной службы портала ВШЭ